新常态下应该收缩发展还是扩张发展

　　持续的反腐败和经济转型，是影响中国2014年经济社会发展的两大主题。这些新的形势变化和政策变化，都可以统一到"新常态"这个大概念之下。面向2015年，中国上上下下都在准备制订"十三五"发展规划，寻找新的发展思路和路径。但在我们看来，对各级地方来说，最优先的问题还是要确定一个基本策略：是收缩发展还是扩张发展？
　　地方经济发展有不小的惯性，一方面是产业结构、市场的惯性，另一方面则是地方政府官员的发展惯性。安邦（ANBOUND）研究团队近两年在国内数十个市、县、乡（镇）进行田野调查时发现，绝大多数地方政府都希望延续快速发展的态势，没有人希望本地经济明显减速；与此同时，官员们也都意识到过去的发展模式不能持续，必须寻找到新路子。最理想的状态是，在经济不减速、财政不减收的情况下找到新的发展转型路子。
　　不过，从当前形势来看，要达到理想状态并不容易。国内外宏观环境在变，房地产市场形势在变，融资环境在变，中央对地方债务扩张的态度在变……在多种条件变得局促的情况下，地方要实现加快发展、扩张发展的难度极大。如果思路不对，弄不好会搭进更多的资源，背上更多的负担。
　　地方政府面临的债务约束就是一例。自今年10月国务院出台43号文以后，各省的实施意见迟迟未见踪影，估计各个地方都不愿意首先把自己束缚起来，想看看其他地方是如何行动的。山东省吃了第一只螃蟹--山东省政府网站12月18日发布了《关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》。这是省级地方政府在国务院43号文之后出台的第一个文件。山东省走出这一点，从一个侧面反映出山东省主要官员对地方举债问题的态度。
　　从山东省文件内容看，对于地方负债问题，山东省与中央保持了高度一致：一是规范政府举债主体和方式。强调省政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。政府举债采取政府债券方式。二是对政府债务实行分类管理。没有收益的公益性事业发展确需市县级政府举借一般债务的，由省政府统一发行地方政府一般债券融资举借，市县级政府主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需市县级政府举借专项债务的，由省政府统一发行地方政府专项债券融资举借，市县级政府以对应的政府性基金或专项收入偿还。
　　此外，山东省规定，政府债务规模实行限额管理，政府举债不得突破批准的限额。政府一般债务和专项债务规模均纳入限额管理。省政府在国务院批准的限额内确定省本级和市级以下政府债务规模，并报省人大或其常委会批准。分市债务限额由省级财政部门根据各市债务风险、财力状况以及投资需求等因素测算，并报省政府批准。县（市、区）债务限额由各市在省政府批准的限额内确定，其中省财政直接管理县（市）债务限额由省政府确定。
　　安邦（ANBOUND）研究团队对山东基层的调研不少，一些地方官员对债务管理的前景颇有些担心--实行新制度后，省级对地方债务的调控权将会大增，而基层市县的举债能力将会全面萎缩，这对于地方政府过去的债务扩张惯性、地方已经铺开的基建项目和产业投资来说，都是戛然而止式的刹车。至于如何偿还过去的地方债务，在融资渠道受限之后，很多地方的心里更没有底了。
　　从我们的调研来看，不少地方对于中国目前面临的巨大调整仍缺乏足够的认识，希望在中国经济转型时期实现跨越式发展。在发展方式上，不少地方仍对债务扩张式的发展心存希望，仍寄望以新债务来置换旧债务，以长期债务来置换短期债务。但遗憾的是，目前的发展形势已经不同于过去，房地产市场开始历史性的下滑，某地方官员表示："这不是政府不想搞下去了（指土地经济模式），而是市场让你搞不下去了。"因此，地方必须尽早开始转变发展模式，应该意识到，未来面临的基本态势不是扩张式发展，而是在收缩基础上的适度发展。对于债务负担已经很沉重的地方来说，必须严格限制新的举债扩张，要以资产重组的角度来看待地方经济；对于那些债务负担不大、身板比较轻的地方而言，则千万要警惕不要陷入债务负担的泥潭。要知道，在债务问题上保持灵活，就是在未来发展中保持了主动性和弹性。
　　最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：
　　对于地方政府而言，"新常态"下的发展是收缩基础上的适度发展，债务扩张式的发展将不再有出路！