政府管制的陷阱

本文为《21世纪经济报道》于2001年2月19日，赵晓博士就政府管制及放松管制的话题向张维迎教授进行的访谈。在14年过后的今天看，很多推想成立了，很多逻辑依然还​是正确的。

政府与企业有什么不同

问：政府作为组织与一般的社会组织、特别是企业组织有什么不同？

张：政府是具有暴力权力的垄断组织，如它可以强制性征税，其他组织谁也没有这个权力。

你到饭馆吃饭，有菜谱，但是没有价格。你问菜价多少，老板说，吃完再说，那你准会跑了，选择另一家饭馆吃饭。谁能够将价格写清楚，谁的服务好，你就吃谁的。但是政府不是这样，它是唯一的一家饭馆，你饿了必须去吃饭，就算它价格不合理，服务质量差，你也得吃，因为你没有别的选择。这是政府这个组织与一般社会组织的非常不同的一点。

当我们研究企业的激励机制---譬如说老板应该如何给工人设计激励合同，股东怎样给经理设计报酬制度时，一定要考虑两个基本的约束条件：参与约束和激励相容约束。如果股东设计的激励机制不能保证经理得到的大于经理可以在市场上得到的保留效用，经理就不跟股东玩了，设计的机制也就没用了。但是，对于具有垄断力量的政府而言，在为代理人设计激励机制时，参与约束可能是没有什么意义的。你不跟政府玩跟谁玩？你一定得跟政府玩，因为你没有地方可去。这样的话，政府在设计这个机制的时候，就享有更大的自由，会有更多的任意的权力。市场中企业给员工如果施加的规则太多，不合理，员工就跑了。但是一个政府给他的国民增加的规则太多，他的国民通常没有办法逃跑。

正是因为政府的垄断性，好多的政策就可能变得非常的模糊。我在企业理论中多次讲过格罗斯曼和哈特的不完全合约理论。实际上，政策也是一个合约，政策越模糊，政府的权力越大。政府官员很明白这个道理，所以有时故意将政策制定得含糊不清，因为政策越模糊，官员的权力越大，越可以胡作非为。

另外，与企业相比，政府的目标是多元的，并且更难以测度。任何一个组织、个人，你要对他进行有效的监督，有一个条件就是他的目标必须比较单一，容易度量。市场为什么能够监督企业？因为企业的目标就是赢利。市场上的生存竞争就建立在你能不能赢利的竞争基础上。如果你这个企业干得不好，就会被市场淘汰。但作为政府，它的目标函数是非常多元化的。当政府的目标是多元化的时候，你很难去监督他。好比说，企业老总没赚钱我们就说他无能，但你不能说政府没赚钱就是无能。因为他还有好多其他的工作要做。你说我生产没搞好，但我计划生育、环境卫生抓得还不错呢！你是该罚我呢还是奖我？所以，目标多元、任意活动空间大、难于监督是也是政府与众不同的地方。

政府管制的一般成因及中国的特殊成因

问：什么是管制，政府管制与政府干预有什么区别和联系？

张：管制是西方的一个概念，英文是“regulation”，也就是使你按照某种规则行事。好比说，一个垄断企业的定价高于正常的边际成本，可能对社会造成效率损害，于是通过价格管制使得企业行为接近理想性竞争所能达到的行为，避免社会福利损失。通常，西方的管制只是给你提供一个市场竞争的框架。也就是说，它制定一种规则，你只能在这种规则下运转。相比之下，政府干预走得更远，它是由政府部门、行政部门而不是让你自己去决策的一种博弈规则。另外，政府之所以直接对企业决策进行干预，往往为的是达到政府想要达到的非经济目标，这个目的可能与市场竞争和社会福利目标没有任何关系，甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。

问：经典管制理论所分析的管制形成的原因有哪些？

张：西方在工业革命之后，奉行的是自由市场制度的原则，人们相信有一只“看不见的手”会完善地引导着经济运行，每个人追求自己的利益，最后达到全社会最优，即所谓的“帕累托最优”。后来，人们认识到，市场本身可能存在着不完善，这个不完善会使得个人利益最大化行为无法达到帕累特最优，生产者可能损害消费者，或者对社会中交易的第三方造成损害。

一种情况是信息不对称。比如说卖者坑蒙拐骗，买者不知底细，这在药品市场最典型，所以美国成立了成立了专门对食品和药品市场进行管制的食品医药管理局。另一类问题是外部性。企业得到了全部的好处但有一部分成本它没有承担，象企业排放污染就是这样的例子，政府为此制定各类标准来限制企业排污。再就是企业的市场运作，可能会采取一些反竞争的行为。比如说，几个企业联合起来搞“卡特尔”定价，或者垄断企业制定垄断价格剥削消费者。

从根本上讲，西方的管制是对他们所认为的正常的市场运转出了问题后的一种纠正，西方人心中的基本理念仍然是怎么去维护市场的公平竞争，怎么使市场更加有效地运转。他们普遍同意，自由签约是最重要的，只要交易双方的协议不形成对第三方的损害，管制就没有必要；只有市场运转会形成对他人利益的损害，而这种损害又无法通过当事人之间解决时，才需要有政府管制。

问：管制还是有一些合理性的，是不是？

张：我们不能否认管制有一定的理论合理性，但要进一步问，你管制的目的究竟是什么？你的管制建立在什么样的管制动机的基础上？另外，你的管制究竟能不能达到你所期望的效果？讲市场可能会不完善，交易当事人可能会对第三者造成损害，而他本人不顾及这种损害，这只是指出了市场本身有不完备的地方，但是，我们不能由此简单地推断管制一定能解决这些问题。过去简单地推论，只要市场有毛病，政府就应该管制，但国外几十年管制的经验，大量的案例已经证明管制可能比市场做得更坏而不是更好。我们必须清楚并不存在一个最优（first-best）选择，我们只能选择次优（second-best），或者说。两害相权取其轻。

问：也就是说，市场固然会因信息不对称、外部性、垄断等出现一些问题，但如果管制造成的问题更大，还不如让它去。

张：我想这是二三十年来经济学家达成的一个共识。我们不能看到市场有毛病，就简单地认为政府应该去管制。

问：显然，西方社会管制的形成就象凯恩斯主义之实施，针对的都是“市场失败”。那么，中国的情况是否符合经典管制理论的分析？

张：中国的情况有很大的不同。事实上，中国管制的成因与经典管制理论的分析相去甚远，很难在教科书中找到现成的解释。中国经济生活中到处存在着的管制，与其说是为了解决“市场失败”，不如说是政府为了消灭市场。

这里要讲得稍为远一点。我们从来没有一个市场经济充分发展的过程，我们一开始就全盘否定了市场。我们之所以否定市场，不是因为市场中谁对谁形成了损害，我们的目的是“赶超”，希望比其他的国家发展得更快，我们不相信市场能做到这一点，不相信市场中的企业家能做到这一点，再加上意识形态的影响，对于资本主义经济危机的恐惧，我们当时认定一定要有一个统一的国家计划来替代市场配资源置，替代企业家精神。

所以说，西方管制的出发点是去维护市场秩序，而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场、消灭竞争。在以后长期的计划体制运行当中，不是“竞争”而是“垄断”成了非常褒义的词。列宁讲苏维埃要搞“国家拖拉斯”就是这样。

在我们消灭了市场、消灭了所有的企业，消灭了企业家精神之后，政府集所有功能于一身。在转轨时期，这些功能之间的冲突就显露了出来，政府借助于行政垄断权来保护它其它方面的利益，就出现了各种各样的管制。

问：也就是说，我们现在的管制不是“市场失败”，而是计划经济的惯性和本能。

张：好比你是一个运动员，平时锻炼身体的时候，你会想我如何才能让身体更好。但如果你的目的是去赛跑，要比别人跑得快。那你可能会想，我最好吃些药，注射一些激素、兴奋剂，我就可以比别人跑得快了。无奈激素吃了后有依赖作用，以后激素老得吃，缺少一点身体马上就支撑不住。这也就是说，为了短期利益目标，我们形成了整个经济运转的正常的机制，国有企业已经离不开给它输送激素的管制了。

不过，大量的管制在中国出现更主要的是政府角色的冲突和错位。

在西方，企业赚不赚钱是企业自己的事，与政府无关，政府要管制的是企业损害社会的行为。但是在我们国家，国有企业是国家所有，当国有企业发生亏损的时候，政府作为企业的所有者，不能坐视不管。

一个西方企业无论因为什么原因亏损，它都没有能力来形成一个价格联盟，因为那样做是不合法的。即使违法地做，由于“囚徒困境”的原因，也很难达成价格联盟的协议，达成了协议也很难被执行，最后市场竞争的结果一定会淘汰那些落后的，成本高的企业，形成一个均衡的企业数量。

但是，在中国，如果政府本身是企业的所有者，承担着亏损的责任，它自然不希望亏损。为此，它可以利用政府作为社会管理者的职能，利用其特有的垄断权力，来保护自己作为所有者的利益。所以，在转轨经济中，如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者，就会存在深刻的角色冲突，政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性的权力，来谋取它作为所有者的利益。我想这是我们目前各种各样的管制不断出现的一个重要原因。

可以讲，我们的管制其实是垄断政策，是一种反竞争的政策，而不是为了让竞争更好地发挥作用。当然，西方的管制在后来的发展中也产生了一种反竞争的、消灭竞争的趋势，但这里面有一个完全不同的历史演变的过程。

问：最近彩电业亏损，政府有关部门把板子打在重复建设和恶性竞争上，为此出台新的价格管制，规定以后谁降价要报告并讲明理由。

张：在你说的这个例子中，就反映出国家身兼政府行政管理者与企业所有者双重身份之间的利益冲突，中国的管制好多都是这样形成的。

问：我们的政府其实有三重角色，一是作为一般社会管理者的角色，二是作为市场管制者的角色，三是作为所有者或者说是生产者的角色。这三重角色之间想不冲突也难。

张：我想你这个总结很好。政府的三重角色，一个就是一般的行政系统，第二它作为一个所有者，同时它又作为一个特殊行业的管制者。这三重身份结合在一起后，权利使用的自由度就大大提高了，实际上很难承担好其中的任何一个角色。它既不能当好一个真正好的所有者，也不能当好一个真正好的管制者，当然也不会是一个好的社会行政系统。

管制的弊病及成本

问：管制都有哪些成本？

张：管制本身需要大量成本。管制机构的设立、人员经费，制定管制规则以及实施管制，无不需要成本。

除了这些大家都能看到摆在桌面上的成本，管制还有其他许多成本。首先，它会带来收入的再分配。有许多权力，象创业的权力，本来是普通老百姓的，但在以审批制的形式交给管制者后，它会带来收入转移。好比说，我原本可以自由地办这个企业，只要注册就行了，但现在必须先得到批准。我办这个企业一年可以赚100万，得到你批准还是赚100万。但是，为了得到你的批准，我必须贿赂你，所以我还得额外“投资”50万。这就是一种收入再分配。

收入再分配会带来效率损失。如果创业的权力是我的，我100％的时间都花在怎样做好企业上，但现在权力到你手里了，我必须贿赂你，我得花多少时间和精力啊！这里面的交易成本太高了。如果我可以直接用钱买你这个权力，还算是好的，但贿赂你还怕人家抓住，所以我还得做好多名堂来掩盖贿赂行为。比如说我是生产汽车零部件的，但用汽车零部件怎么贿赂你呢？给现金你又害怕。哪我怎么办呢？我办个桑拿浴吧。然后经常请你去洗桑拿。象这样创造出各种各样变相的贿赂手段，成本进一步增大了，我用在我事业上的时间就更少了。

我们可以将政府管制后造成的这些成本分为两类。一类叫“固定成本”，是一次性的费用。另外一类，是管制者每年都要“年检”，因此每年都得交“维持成本”，类似于可变成本。这两部分成本一部分表现为资源、现金的方式，另一部分是时间的形式。两部分的损失都很大，其中时间的损失可能更大。

管制会导致巨大的反腐败成本，包括事前的防范成本，事中的监督、制约成本和事后的处理成本。为了防范管制中的腐败，政府事先一般都会制定若干规章制度。好比说审批，不能在一个部门转，而要经过几道关口，涉及更多部门，免得权力集中，有人容易滥用这个权力。据说，深圳海关的工作人员上那一个岗要抓阄决定。因为固定上一个岗，你可能事先跟不法分子约好，搞走私，另外还规定上岗以后不能打电话等等。第二是事中的监督成本，如查帐啊什么的。第三是事后的解决成本。发现了腐败嫌疑分子，政府要去弄清来龙去脉，搞清楚贪污多少，受贿多少，挪用多少。在厦门“远华案”中，有报道说光办事人员一天的吃喝住行就是20多万。

这些成本落在两部分人身上。一部分是“消费”管制规则的人，另一部分是社会公众。无论那一部分，都是社会福利的巨大损失。

另外，管制导致信誉机制丧失（我们将在后面讨论这个问题），也会增加交易成本。如果有信誉，本来我们之间的合同可以很简单。现在管制破坏了信誉，我们不得不签订一个非常复杂的合同，再加上可能发生的法律的诉讼成本，交易成本一下子增加不少。宝洁公司谈到，他们在其他国家做生意，最重要的事就是开拓市场，但在中国他们不得不成立一个非常庞大的“打假队”，由一名副总亲自主管，专门用于查处假冒伪劣。

由此导致国家声誉受损的成本也不可忽视。类似宝洁公司的情况，假如国外公司知道了，本来准备到中国来投资的，现在可能不投了。

管制还使得国家税收流失。其中有一部分税收被作为“租金”转移了，甚至更多地是永远消失了。

值得警戒的是，管制太多并消灭了信誉机制后，往往要靠不断地强化管制来维持经济运行，因此管制成本有可能呈现几何级数式的扩大。从长远来看，这势必影响到整个中国的国际竞争力。

现实中管制成本究竟多高？有一个事例可见一斑。北京市科委确定了一个软科学课题，研究北京的投资环境，课题经费80万块钱。研究部主任把这件事交给两个年轻人，说你们去注册一个公司吧，注册完公司你们就知道北京的投资环境如何了。然后这两个人就去注册公司，结果忙了半年下来，报告主任说80万已经花完了，公司还没注册下来。由此可见创业的成本有多高？我还听香港投资家讲，他们来大陆如果投资500万，大概要准备200－300万打通关系，真正用于投资企业的钱就少多了。

问：管制与腐败是什么关系？

张：各国的经验均表明，只要存在着政府管制，腐败问题就会随之而来。管制越多腐败越严重，腐败问题越难解决。

这是因为，腐败主要是权力造成的一个问题，而管制为腐败提供了肥沃的土壤。政府获得权力之后，这些权力最初的目的和它的使用方式可能完全不一样。好比说我们授予管制者权力，本是出于非常善良的目标，希望它维持市场秩序。但是管制者有了这种权力之后，由于这种权力带着租金，别人必然会来寻租，就会形成一种钱权交易。

为什么会有贿赂行为？这对贿赂者和管制者来讲是个“帕累托改进”。权力在你手里，可能分文不值，因为你不能直接使用这部分权力。现在我送你1000万，我拿到这个权力后，我可以捞2000万，也就是说，这个权在我手里值2000万，除去贿赂成本我还可以赚1000万。但这样的“帕累托改进”对整个社会来讲是一种损失，譬如有人能用这个权力创造3000万、4000万，但他们的贿赂渠道不畅通，得不到这个权力。这样，社会资源当然没有用好。

政治市场和经济市场不同之处在于，官员追求自己的利益，并没有一只“看不见的手”来诱导他，使得官员对自身利益的追求变成对社会利益的追求，因此官员们利用管制权力谋取自己的私利，就容易构成对社会的净损失。

管制与腐败不是一个简单的线性的关系，而是一个几何级数的关系。第一，权力具有互补性（Complementary），也就是说一种权力的使用价值依赖于另外一种权力的使用价值。比如你只有批准左鞋的权力，也许没人贿赂你，因为只生产左鞋没有什么用。但如果你既有批准生产左鞋的权力，又有批准生产右鞋的权力，那你受贿赂的机率就大多了，因为从你这拿到的权力更值钱了，这就是权力之间的互补性、交叉性，左鞋右鞋，胶卷像机，就是这么一种关系。第二，权力越大，监督的成本就越大，对权力的监督就越难，管制者腐败的积极性就越高。好比说管制者只有审批土地的权力，那么大家都盯着土地的审批。但如果管制者同时又有审批出租车的权力，还有合资项目的权力。那么对老百姓来讲就眼花缭乱了，人们很难弄清楚管制者这么多权力使用得合法不合法，合理不合理。

问：管制还有哪些弊病？

张：管制还有一个严重的弊病是它具有自我膨胀的趋势，越管制，管制越多，最后完全扼杀了市场经济的活力。

为什么越管制，管制越多？一个原因是被管制者变成了既得利益者，它会以维护社会利益的名义要求政府不断加强管制，来保护自己。这些法定垄断者没有挑战者，没有监督者，不会受到威胁。尽管他们的利益最大化与社会利益最大化不兼容，却会编出好多说法，证明市场是多么地不完善，管制是多么地好，多么地重要，糊弄老百姓。所以管制的自我膨胀是很自然的。弗里德曼以前讲过，印度那些大商人老告诉政府，竞争不好，垄断好，看起来头头是道，实际上是竞争对他不好。这里我顺带说一下，就是好多地方政府，名为保护“地方利益”，实际上保护的不是地方利益，而是地方官员的利益，顶多是地方某些既得利益部门的利益。如果说地方政府保护的真是地方利益，那么地方老百姓愿意将棉花、粮食卖给别的地方时，它为什么不让？武汉市人买桑塔那车要多付几万元，据说是为了保护地方利益，其实是保护了地方一部分生产者的利益，并以损害了地方老百姓的利益为代价。

管制者会从供给一方推动管制的膨胀。施蒂格勒曾经分析过“管制俘虏理论（capturetheory）”，证明好多管理者和被管制者到最后，本身变成了管制的既得利益，他们总是会找到更多的借口，建立起更多的规则，利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制来。仅这一条就使得管制完全变了味。

管制为什么失败？

问：经济学家们越来越倾向于让市场自己调整自己，而不是靠政府管制，为什么？

张：这是因为，市场本身纠正自身毛病要比政府纠正市场的毛病更为有效。因为市场上任何一个企业都面临着激烈的生存竞争，竞争的压力迫使它必须讲究信誉，否则就无法实现利润最大化。

经济学越来越倾向于让市场自己调整自己，而不是靠政府管制，还在于认识到管制的失效性。传统上，当人们主张政府管制时，他们隐含地假定：第一，管制者是追求社会福利最大化的，大公无私的，仁慈的（benevolent）；第二，管制者是无所不知的（omniscient），拥有完全信息，譬如知道消费者的偏好，知道企业的生产成本，知道需求弹性，知道最优的价格订在什么地方，等等。第三，管制者说话是算数的（pre-commitment），管制政策具有公信力。不过，经济学家们现在已经发现，这几个条件根本不存在。

首先，政府的任何一项管制政策，都要通过具体的政府官员来实施，但是现实中的管制者并不是以社会福利最大为目标。任何一个政府官员，他和普通人一样，有自己的效用函数。政府官员既不比普通人更坏，也不比普通人更好。也许政府官员的平均素质比普通人还要高一些，至少文化水平可能高一些，但在“理性人”这一点上大家都是一样的，所谓“仁慈的政府”是没有根据的。

管制以后自然会有一个政府官员责任增加的问题，但情况与市场上企业家责任的增加不一样。市场上当企业家的责任增加，他一定会找到一个最优的成本－收益平衡，而这个平衡恰恰可能也符合企业的最优经济效益。但官员在增加了大量的责任之后，一般不会相应地增加收益。这样就会形成官员成本－收益的严重不对称，官员就有可能作出许多非常没有效率的决策。除非我们能够设计一个非常好的制度，在这个制度下，官员追求自身利益同时也能满足社会的利益（incentivecompatible），否则管制的目的就不能达到。但是，我们很难设定一个标准，让官员追求社会福利的最大化。

这里面的一个深层次问题与前边谈到的政府特性有关系，也就是政府的目标函数是非常多元化的，要想给管制者提供一个合适的激励机制是很难的。

我们甚至找不到一个合适的指标来考核管制者。如果我是股东，我可以对经理定一个指标，但我们没有办法给政府规定这样的指标。好比我们对政府作一规定，经济增长一定要达到8％，而政府造假，你凭什么来证实？前几年有人推测，我们的能源消耗增长不多，为什么经济增长那么高，一定有假。但是别人可以解释，这些年搞了多少多少节能工程，上了多少多少高新技术，消耗能源相对减少是正常的。到底怎么回事，我们没有办法搞清楚。有人说他身高一米八，你不信可以用尺子量。但要是政府说中国13亿平均身高达到了1米八，你用尺子量一遍试试看？

更何况，管制者有可能套利（arbitrage）。什么叫“套利”？就是管制者为了某一方面的任务，可以把其他方面的资源用挪用过来。Milgrom和Holmstrong分析过，当存在着许多工作任务的时候，那一个任务的激励最强，代理人就会把资源调度到这个任务上来。具体到我们国家的情况，那一个指标激励最大，官员们就会不惜牺牲其他方面来把这个指标搞上去。比如，计划生育一票否决。官员们怎么办？全部资源都用于抓计划生育，公检法全上，其他办案全停。结果计划生育搞上去了，可是其他方面呢？

其次，管制者常常是无知的。这里面的原因，一个是象哈耶克所说的，由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西，也就是说信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映。但管制之后，市场传递信息的渠道就不存在了，管制者怎么还能知道呢？二是管制者不一定有积极性去获得这些信息，因为获得这些信息对他本人并没有什么好处。退一步讲，就算管制者有很好的积极性去了解真实的成本。但是，管制者的时间、精力有限，怎么可能对那么多的企业的财务报表进行审计呢？管制者也许可以考虑雇佣独立的审计部门来帮助审计，但是，独立的审计部门也可能与企业合谋，管制者怎么解决这些问题呢？再就是被管制的对象有更大的积极性欺骗管制者，或者收买管制者。在一个市场上，想要收买消费者是不可能的。但是，要收买管制者就要容易得多。这样，尽管管制者知道被管制者报的成本是不真实的，却没有积极性去审计或更正。

打个比方，你说要搞价格自律，说人家企业订的价格不合适，那你能知道什么价格是合适的？你要知道什么价格是合适的，你必须知道消费者的偏好、生产者的成本，你还要知道替代产品的生产成本，以及消费的替代弹性，等等。所有这些，管制者怎么可能知道？如果管制者不具有有关价格的这些信息，他怎么能知道他作出的决策是对的还是错的，是有利于还是不利于社会福利的呢？

管制者经常被管制者俘虏，也与信息有关。最近Holmstrong和Tirole的一篇文章讲到“正式的权威”与“非正式的权威”，认为无论是“正式的权威”还是“非正式的权威”，获得权威都是需要条件的，其中之一是要花时间去获得必要的信息。如果管制者没有足够的时间去调查企业，事实上他就不可能有权威说这个企业报的情况是假的，他最好的选择就是接受它。

第三，政府政策的可信度是值得怀疑的。这里有两个问题。一是客观上有些政策会形成事先和事后的效率冲突，这样使得事先最优的政策在事后证明是不可行的。好比说，你是垄断企业，我来管制你。我规定一个价格，你不能超过这个价格，你要不断降低成本，如果你不降低成本，到时候亏损了我不承担损失。但如果管制的结果只允许这么一家企业存在，好比说航空公司，那它亏损以后，你能让他倒闭吗？你不可能让它倒闭。当你消灭了这家企业的竞争对手后，你其实也就消灭了竞争的压力，消灭了这家企业技术创新、提高效率的积极性，因为你所有的约束它的政策都变得不可信，就象通常所说的“大马不死（Toobig to fail）”的情况那样。

另外一方面，就算不存在客观上的障碍，管制者有没有积极性来兑现自己的承诺呢？这也是值得怀疑的。前面提到，政府的目标是多元化的，并受到各个利益群体的制约，这足以妨碍政府的政策一以贯之。如果政府批准你建一个水厂，并给你一个利润空间，譬如说5％，同时承诺如果你降低了成本，提高了效率，多赚的钱都是你的。现在我们设想，这个企业真的这样做了，多赚了钱，会怎么样？很有可能企业的高利润会引起其他的消费者、选民的不满，他们认为这个企业的利润不合理，太高了，一定要降下来。政府在这种情况下，就可能收回成命。这样，如果企业预期到政府会将企业降低成本提高效率的好处收走，他为什么还要提高效率？

这样，我们就可以看出，政府管制的基本假设，即政府是无所不知、大公无私、言而有信的政府，是不成立的。实际上政府可能是自私、无知、言而无信的，由此导致管制失败。这就是从80年代开始，西方国家都进行所谓经济自由化，对原来的管制重新考虑的原因。

问：请举出一个管制失败的具体例子？

张：弗里德曼曾经研究过美国政府医药管制的实例，发现负责医药管理的那些官员，负有极大的责任――如果他们审批后，发出许可的药出了问题，那是有责任的，但是，药卖了多少钱，他并没有收益。这样，对一个理性的官员来说，把新药的申请报告压在抽屉里，就是最合理的选择。只要不批准，就不会有新药，当然也就不会有假药。因此，在实行药品管制后，美国新药上市的速度大大减缓，其后果是很严重的，用弗里德曼的话说，大量患者因为吃不到更新更有效的药而导致的死亡人数，可能远远超出了政府防假药减少的死亡人数。这可以说是管制失败的一个具体例证。

许多管制其实都是这样。有一个楼堂馆所失火了，我们马上去追究消防队员的责任，问你们当初是怎么审批的。那么这样一种做法会有什么效果呢？消防部门最好的一个决策就是我不批准搞楼堂馆所。不批准，你就没法失火。

中国目前的通货紧缩也是管制失败的例子。银行家在市场中放出贷款，他知道有风险，与此同时他也有一个预期的收益。他与借款人谈判，设法达到最好的风险收益比。而我们的金融体制呢？以往贷款没有责任，银行就乱贷款，刹都刹不住，现在是谁贷出去要终身负责，那我最好的办法就是不贷或少贷，我贷出去我要终身负责，但贷得好我能享受多少收益呢？

管制与信誉

问：你说过“法律和信誉是维持市场有序运行的两个互补的基本机制”，市场秩序必须以信誉为基础，同时强调“对信誉的挑战来自政府”。管制与信誉之间究竟是什么关系？

张：这是个很重要的话题。总的来说，信誉机制靠市场竞争而形成，而管制常常会阻碍这一机制的形成，甚至完全破坏这一机制。

对于市场的运作，我相信大多数批评市场的人远远低估了市场本身维护其运转的力量，特别是信誉机制的力量。好比说我们谈垄断，有自然垄断、行为垄断和法定垄断等不同类型，好多西方的管制针对的是卡特尔垄断――几个人合起来，然后订一个高的价格。这样的垄断是不是要管制呢？现在经济学家们大多持否定立场！你不要以为有人一举起拳头来，就会打死你；更不能因为有人举起拳头来，你就一枪把他打死。这是很可怕的，因为一个人想干的事和能干的事是不一样的。

事实上，信誉机制会约束一个具有主导市场能力的企业的行为。比如，如果这个企业销售产品的价格持续地维持在最优的垄断价格，消费者就可能对它进行惩罚，如寻求替代产品――尽管是不完美的替代，比消费者本来要买的量少，但毕竟可以此作为惩罚。所以就算是一个具有市场强力（marketpower）的垄断企业，它也会注意在消费者心目中的形象，也会自我约束。

可以这么讲，如果企业只是凭一己之力而形成的市场垄断，所能达到的结果非常有限。鲍莫尔提出了“可竞争市场理论(contestablemarket)”，认为市场上即使只有一个企业，但如果进入的成本不太高，这个企业的行为会表现得相当于有一个竞争对手一样。否则，企业追求垄断行为，就会有新的进入者进入，这对它威胁更大。这也许就是西方在航空等领域放松管制的一个重要理由。

这个理论不难理解。我们看家庭中一夫一妻制其实也是一种垄断，夫妻双方彼此垄断对方。但是，无论是妻子还是丈夫，都面临着第三者插足的危险，所以“垄断”的约束并不真的那么可怕。

垄断者可以为所欲为，想干什么就干什么，这种情况只有在政府管制所给予的“法定垄断”下才有可能出现。因此，真正可怕的是一般的行为垄断变成了法定垄断，这时候再没有人能够挑战它。

管制正是法定垄断的根源。事实上，管制的初衷可能是限制垄断，最后的结果却是将行为垄断变成了法定垄断。这种法定垄断形成后，因为没有挑战，就成为最坏的垄断，和其他垄断不一样，没有第三方的力量能够限制它。

我有两个判断，一是管制最多的地方，一定是骗子最多的地方，原因就在于管制消灭了市场本来应有的信用誉机制。第二就是管制越多，越是骗子就越有积极性贿赂政府，因为骗子贿赂成本低，只要拿到政府的批文，他就可以赚钱，而老实巴交的商人、守法诚实的商人，他们受自我约束，或者没有额外的资金去贿赂政府，反而进不了市场。所以管制多的地方，反倒是好人难进去，骗子更容易出现。

当骗子越来越多时，政府不会感觉到是因为他不该管，管的太多，反而误认为他管得还太少。这样，管制会自我强化、变本加厉，最后令信誉机制赖以形成的市场竞争无立足之地，企业信誉当然也就无从谈起。

问：许多著名大公司都有“召回制度”，譬如英特尔，发现新推出的芯片有问题，马上全部召回。这里边不是政府管制而是信誉机制在起作用。一个药厂是生产假药对他更有利，还是建立信誉对他更有利，我想从长远看，答案是后者。

张：是这样。如果没有政府管制，靠市场竞争及其信誉机制，更多更有高效率的新药完全有可能及时推出，减少的死亡人数有可能更多。

所以我这里想强调，我们经常赋予政府太大的责任，这不是一件好事。实际上，在市场当中你应该是让直接的行为者去承担责任，而不要让政府承担太多的责任。

问：是不是取消了管制就一定会有信誉呢？西方放松管制，是在产权清晰的基础上进行的，而我们不是这样，至少不完全是这样。

张：我们现在的麻烦就在于，由于这么多年的计划经济、政府管制，市场啊信誉啊这些好东西都被消灭了，一旦放开的确有可能更乱。好比这么多年，猫都杀绝了，狗抓老鼠，现在老鼠很猖獗，你说让狗回家休息，人们就担心短期内猫也没有狗也没有，会不会全是耗子。但如果老这么拖下去的话，这个问题怎么解决？

所以我们面临着一个长痛与短痛的选择。如果着眼于眼下，那就维持这个状态；但从长远来看，如果不逐渐放开，信誉机制就不会建立起来。

信誉的建立依赖于稳定的预期，需要一段时间才能形成，不是一天两天的事。就象我曾经举过的栽树的例子，不是说今天这树产权归你的，你就有积极性栽树了。如果你预期明天政府就会把树收走，你仍然不会有栽树的积极性，相反你会先砍了树再说。因此，稳定预期的形成变得非常地重要，但在这个过渡阶段可能会有好多困难。

这有点类似于我们企业搞技术改造的情况。好多企业为了提高当年的利润指标，不提或少提折旧，不大搞技术改造，光拼设备。这样，当年可能上去了，但一代产品卖完后，就没有没有新的产品了，终究会败下阵来。国外企业的情况不是这样。他们在卖第一代产品的时候，第二代就已经准备得差不多了，同时着手研发第三代产品。市场秩序的建立与此类似，我们一定要从现在开始考虑：谁是我们后续的市场秩序建立的生力军，谁将是我们这个市场的运营主体？

问：你的话让我想起了斯蒂格利茨第一代改革、第二代改革和第三代改革的提法。企业要讲信誉，政府要不要讲信誉呢？

张：政府当然也要讲信誉。但是，政府是不是讲信誉与政府的权力体制很有关系。比如，地方行政长官调度频繁，那他就不会讲信誉，或者讲信誉的积极性就不会那么大。如果地方官员呆在一个地方，他的命运跟地方紧密联系在一起，可能就会比较讲信誉。有许多这样的情况，外来的投资者没来之前，地方官员曾许诺许多优惠条件，但一进来之后，就关起门来打狗。为什么呢？因为每个人只管他任期内的事，我把钱花完了，以后没人来是后任的事。下一届别人当市长、当书记，投资者不来不关我的事。甚至不乏这样极端的心理考虑，也就是说前任希望在他退下来后，下一任不如他，以显示出自己更能干，让大家怀念他，这样他故意把钱花完。这跟私营企业不一样，你从企业退下来后，你还有股份在里边，你当然希望企业更好。

在国外，做一个好总统，在任时讲信誉的一个约束还在于，如果你是一个好总统，退休后你到大学等场所讲演的机会就会很多，讲课费也会更高。但如果你总统当得很糟糕，那你退休之后再赚钱的机会就少多了。政府的信誉只有政府的官员有积极性去讲，才有可能逐步建立。

我国四大国有银行的行长是可以随便调动的，那么这时候行长们就很难考虑信誉问题。我花很大的努力为银行建立起信誉，但是过几天把我调另一个银行，我创造的信誉反而给了我的竞争对手。我何苦？

为什么贷款要抵押？它其实是可以进行事后惩罚，从而迫使你讲信誉的措施之一。如果你欺骗我，那你的抵押就没了。在古代，国王或者诸候将自己的儿子送到对方去做抵押，表明自己决不侵犯对方。结婚交财礼也是这样，如果你悔婚约，你的财礼就白交了，这也是让你讲信誉的一个手段。就政府而言，它不可能有这样一种资源作抵押，因此政府必须通过法律，通过制度规则来限制自己的行为。

政府的人事制度，包括领导的任期、选人方式都会影响到政府信誉的建立。在西方，来自其他国家的竞争、政党内部的制衡以及政府内部的人事制度、任期，都对政府产生制约作用，迫使政府不得不讲信誉。

全球化下的政府与政府间的竞争

问：经济的全球化，中国加入WTO对于政府放松管制有什么重大的意义？

张：经济全球化，中国加入WTO以及发展互联网的意义非常大。网络化的一个作用是大大加速了经济的全球化，加入WTO则是中国经济全球化的重要一步。对政府而言，全球化的最大含义是使得每一个国家的政府成为全球市场中的一个“企业”，面临竞争的考验。当然它是个超级企业，但是在国际社会中，在国际市场上，它开始有了“面对面”的竞争对手。这样，产品可以自由流动、资本可以自由流动、人员也会更自由地流动。在这种情况下，老百姓的参与约束变的重要了。国与国之间的竞争，主要是制度的竞争，那一个国家的政府能够提供更好的投资环境，更清晰的法律环境，就能更好地生存和发展。在全球化时代，政府变得有点象有竞争的饭馆了。

为什么我们现在政府的行为变化很大，这与国际竞争的不断强化、经济全球化的进程有关。在全球化时代，你这个政府没有信誉，人们就会往其他的国家跑。原来我们说肉烂在锅里边，现在肉可以不烂在锅里了，肉会跑到大海里，会烂到人家锅里！

对外开放还有一个好处是市场知识的扩散，让我们大开眼界，让大家认识到市场究竟是怎么回事。我们原来的许多市场概念是从教科书上学来的，但教科书上说这些东西时，已经把好多复杂的东西抽象掉了。现在外国人进来了，外资进来了，人家提出国际惯例的问题，我们才知道，活生生的市场究竟是怎么回事。有那些在其他地方玩过的人，有美国、欧洲的那些大玩家，特别是跨国公司大量地跑到中国来，西方市场经济的文化必然会带到中国来。这些人对完善的市场环境要求很高，对投资环境尤其是政府行为很敏感，这对政府也会形成压力。

一个良好的体制从某种意义上讲是竞争出来的，过去中央政府缺乏竞争，这一点会在加入WTO后有重大改观。

问：地方政府好象变得更快一些？

张：这是因为地方政府之间的竞争早已开始了。我们原来的计划体制没有竞争对手，地方因为没分权也没有竞争对手。后来地方分权之后，地方有了竞争对手，所以地方政府的行为会逐步地规范起来，那个地方不规范话，他就会失去竞争力。

地方政府竞争，一开始想到的是保护地方利益，到后来，它发现真正要发展得保护投资者，这时候就想到要修改它的规则。否则，投资环境不好，资本、人才都跑到别的地方去了，象西部的一些地方，“一江春水向东流”，优秀人才都跑到广东、深圳去了，资本也进不来，经济怎么搞？这个时候，就逐渐形成了对地方政府行为的约束。越来越多的地方政府现在发现，政府讲信誉，不干预企业，能够提供一个良好的投资环境，对于当地经济发展最为重要。

金融领域的管制问题

问：我们谈谈具体领域的管制问题。你对金融管制怎么看？

张：金融这个行业比较特殊。一是金融行业信息不对称的情况更为严重，从债务人做出承诺到兑现这种承诺的时间也更长，这样的话，机会主义、欺骗行为可能会产生。另一方面，金融业有较强的外部性，涉及到整个货币体系，一个金融机构倒闭往往会引起连锁反应。金融业的这些特性使得人们通常认为有必要对金融业加以管制。

但就现在来讲，我想我们国家对金融业的管制远远多于它应该管的。因此，金融业更多的应该是允许和提倡竞争。我们可以考虑设立一个标竿，比如说资产必须在多少以上才可以开银行。但是，只要达到这个标竿就一定不能有歧视，不可以批张三不批李四。谁先符合这个条件，谁先进入。

并非对金融业的管制越多，欺诈行为就越少。现在我们的管制很多，但坏帐更多。看看当年山西票号的情况，在从19世纪到20世纪初100多年的历史中，它并没有什么欺诈行为啊！那时候，办银行不需要审批，没有中央银行，也谈不上什么监管，也没有计算机传递信息。它靠什么呢？靠的是信誉。

但是，管制太多，信誉就没有了。在政府管制下，已经进入的银行拥有垄断权，可以坐享丰厚的垄断利润，干嘛还要建立信誉？在利率自由化的情况下，信誉好的银行可以给存款人付低的利息，不好的银行则要付高的利息，因此银行都有积极性建立良好的信誉。但是如果实行利率管制，我信誉再好，我和别人支付的利率是一样的，那我何必建立信誉？

在中国还有个产权问题，也就是说，因为金融机构是国家的，就更不会有信誉机制了。既然是国家的银行，老百姓知道反正有政府兜着，把钱存在那一个银行都是一样，他们就不会有积极性去选择银行，或者去惩罚信誉不好的银行。

金融管制已经影响了中国的银行提高效率、建立信誉，所以金融业迟早要开放竞争。我再重复一下，可以设一个进入标竿，但只要达到这个标竿，任何人都可以办银行。

问：现在发展民营银行的呼声已经起来了，但是国有银行的人认为没有操作性。

张：任何法定垄断领域，如果有人想进入，垄断者一定会游说政府，找出无数的垄断好的理由，这可以说是本然的反应。垄断者很清楚，就谋取最大利益来说，没有什么比法定垄断更好的手段，至少他可以象亚当．斯密说的那样“过一个清闲的生活”。所以，我想国有银行的反对是很自然的。

但实际上未来更应该搞的是民营银行。国有银行由政府兜着，永远不会有足够的激励去提高效率，效率不高怎么和外资银行竞争？所以未来一定是民营银行的天下。只有民营银行才会有积极性建立一个有效的治理结构，这一点应该是很清楚的。

如果说国家一定要办银行，办商业银行还马马虎虎，投资银行绝对不能去搞。投资银行要求非常灵活的体制，非常强的激励机制，这些政府根本办不到，政府搞投资银行肯定失败。

投资银行也好，商业银行也好，我们为什么需要这些东西呢？说到底是因为我们对信用的需求。以投资银行为例，为什么卖股票的企业不直接去市场摆摊，而是要通过投资银行来间接地卖呢？因为前一种情况投资者更容易受欺骗，企业也就更不容易得到别人的信赖，所以投资者不愿意出高的价格。而投资银行以自己的信誉担保企业的价值，投资者就愿意出高价。但如果这些机构本身不讲信用，它存在的意义就都没了。

在国外，投资银行一定要靠说真话、靠信誉来赚钱。国内的证券公司现在基本是是通过说假话来赚钱。这又回到我们刚才讲的问题。为什么说假话还能赚钱？当然是因为垄断地位和政府管制。所以，放松管制和发展民营银行是国内银行建立信誉机制的出路所在。

问：民营银行是早点还是晚点放开好呢？

张：也许应该这么来想，如果我们在十年前那个时候就有计划地放开私人银行，那么我们现在可能已经产生一些非常大、非常强的私人银行了，但我们没有。如果我们现在仍然不放开，那么五年、十年后放开，中国的金融业一定会更加被动。当然，外国银行的进入会带来好的信誉，对维持市场的稳定也有好处，但中国的老百姓在感情上可能不容易接受。

民营银行的发展有一定风险，但可能不象我们想象的那么大。因为现在发展民营银行，不会从一个人先卖土豆赚了钱再开始。中国已经有大量有实力的民营企业，股份制银行也起步了。为什么不可以考虑从股份制银行开始？另外，国有银行也可以搞民营化的试点。

问：难道国有银行就一定贷不好款？

张：国有银行贷不好款事出有因。当市场上企业的信誉建立起来时，你愿意把钱贷给谁？肯定愿意找一个好的企业。但现在好的企业特别少，那么你用什么样的标准找好的企业？对于国有银行来说，如果这个企业是政府圈定的重点企业，企业老总评过全国优秀，所有的银行都有积极性去找它。这个企业的钱就会花不完。当自由现金（freecash－flow）多的时候，管理人员就开始胡闹。这样，一个大家都认为是好的企业，由于银行拼命给它授信、给它放贷，最后变成了一个坏企业。

国有银行有没有其他的选择？譬如，贷款给一些名不见经传的企业，给民营企业。问题在于，这些企业一旦垮了，贷款还不上，别人可能怀疑你吃了回扣，而国有银行贷给好的国有企业，尽管到时候它也可能出事，但贷的时候它毕竟是好的啊，大家都是同意给他贷的，贷款人的责任轻多了。

因此，贷款人的机会主义，谁也不愿承担贷款责任和风险的做法，最后的结果肯定是集体性地创造一批坏企业出来。除非通过产权变革，使得银行能够自身去承担责任，否则贷不好款是很自然的。

最后我想，如果国家在放松银行管制上有比较大的动作的话，可以给社会一个信号，证明政府有一个承诺，会向完全的市场经济转化，从而产生一个额外的“信誉”收益。

是谁“黑”了中国股票市场？

问：中国证券市场政府管制最多，任何一个企业上市都必须得到政府好几个部门的审批，但问题也最多。最近.“基金黑幕”，“庄家操纵股市”的报道一个接一个。你对证券业的管制怎么看？

张：这个问题与管制有关，同时也与产权有关。在中国这个市场，缺少真正的长期投资者，政府对股票市场随意地管制和利用，大家对股市没有稳定的预期，不出这样的问题才怪呢！

我们知道一句话，“自己掐不死自己”。好比现在大人跟孩子讲：“你好好学习，不好好学习，我把你从窗户扔出去。”大人的话小孩是不会信的，因为这话本身就是不可信的。同样，如果制造假冒伪劣的企业是政府的企业，政府是很难下手的。这跟民营企业不一样，民营企业要是名声坏了，声誉坏了，它也就完蛋了。但如果这是国有企业，市场要你死，政府还想让你活呢，这样一种行为主体的产权结构必然对市场造成极大的破坏行为。

我们可以这样来看中国的证券市场。如果这个市场出现了很多的骗子，那么一定会有受害者。受害者不一定有办法用法律手段起诉欺骗他的人，但他还是有一招，就是不再买你的股票，不再跟你作交易。这是他对你最后的惩罚。你因为担心这一点，行为就会变得老实一些，规范一些，就会讲信誉。现在我们的市场，有那么多骗子，相应有更多的受害者。那些受害人，比如说散户，没有多大的力量，但他们可以选择“退出”，对市场上的骗子进行惩罚，结果可能就是市场交易的急剧萎缩。

但是，中国这个市场已经发展了十年，它并没有出现交易的急剧萎缩，相反，股民们是奋不顾身地往进冲。为什么？原因就在于，如果政府承担了培育市场、扩展市场的责任，那么这个股票市场现在是不能萎缩的，它必须不断地发展，而政府可以想方设法使得受骗的人也不退出这个市场。政府如何能让受骗的人也不退出这个市场呢？一个办法就是给受骗的人进行补偿。由于政府给了受骗人补偿，所以受骗人最后的结果是没有受到损害，这样，他们才有可能继续在市场交易。当然，这样一来，那些骗子也就获得了更多的机会去继续行骗。我们目前的体制其实就是这样的一种体制。

我一直在想，中国这么一个股市，明明上市公司没有收益，为什么还有那么多的小股民一个劲地往里冲？他一定是有好的预期啊！他一定觉得他可能得到的好处比他可能受到的欺骗加上其他成本要大，他才愿意往上冲。因为这个股市不是一年两年，而是持续了十来年啊！最后我发现事情可能是这样：在中国这样一个主要是由政府来主导的股市，所有冲进股市的人，除非你运气特别不好，否则都会得到一些好处。

那么，骗子们拿走的钱是谁支付的呢？是那些在股市外的人支付的！我给你举一个例子。比如说琼民源，作假帐垮了，买他股票的人受骗上当。如果在一个正常的市场中，股民就会受损，就会学乖，他以后会更加小心地去了解一个企业，慎重买股票。但是我们采取什么办法？琼民源垮了，股民有意见，说这个市场不规范，他们要闹事，政府就把中关村科技这个名称给了琼民源，而琼民源原来濒临破产的股东，受骗的股东现在摇身一变，变成了中关村科技的股东，股价翻番，皆大欢喜。你想想，中关村科技包含了多少因为政府管制在人们心目中形成的无形资产和有形资产！

如果这样一而再而三的话，大家就会形成稳定的预期：没关系，我知道股市有骗子，我可能会被骗，但如果我真的受骗了，政府会从其他的渠道来补偿我的，如果将来“中关村科技”也不行了，换成其他什么科技就是了，所以我受骗也不是什么大不了的事，我应该冲进去。这样就使得股票市场泡沫、黑幕、骗子越来越多。

问：为什么过去场外人中没有谁想到这一点，也没有感觉有什么不对头？

张：经济学证明，集体行动存在着许多悖论。我们可以联想历史上好多这样的例子。在早期的英国，国王大量地借私人的贷款，但又任意地、随时地修改贷款的合同，延期还款、降低利息等等。如果债权人预期到国王这样做，就不会给他借款，或者可以联合采取对策。但问题在于，这些人很多，国王总是可以贿赂其中的一部分人，让反对给他借款的联盟形不成。这也就是为什么现在的好多破产法规定都要有一个“优先程序（priority）”，还要有“债权人会议”，目的就是要防止集体行动的“囚徒困境”问题。否则，我这个企业要破产，我欠100个人的债，其中也欠你的，你是一个比较大的债权人，他们的钱我都不还，我只还你的，把你安抚住，你还继续给我支持，那我就没有必要去建立信誉了。

股票市场的情况与此类似。政府用场外人应该享有的资源补场内，是因为股民很集中，有这个要求，而场外的人虽然人数众多，但很分散，而且利益相对间接，尽管大家有利益在里边，但不可能形成合力阻止政府这样做。而且，个人明智的选择，与其发出声音阻止政府这样做，还不如自己直接进场寻租更好。所以我说中国股市上一个“寻租场”。

这跟当年的农村城市关系有点类似。城市人离政府近，说话的声音高，农民尽管人数众多，但离政府远，说话的声音低而分散。所以政府就用剪刀差来剥削农民。

问：愚公移山信心十足，因为“子子孙孙无穷尽也”。现在中国的股市之所以能不断发展，原来是因为“国有资产无穷尽也”？

张：资源当然不会无穷无尽，但现在还没有耗尽。你犯了错误，政府必然会调用其他的资源来掩盖你的错误，政府的隐含担保使得所有在股市上玩的人，所有进场的人都预期不会受到损害。

我还想说说郑百文的事例。在西方，如果说企业垮了，股票将一钱不值，但在中国，一个企业破产了，可能创造出对壳的需求。比如，山东的三联有积极性去买这个壳。这个壳在经济学上是什么意思？它代表管制租金。这个壳又可以使得那些受骗的股民得到补偿，ST郑百文的股价还可以涨停板。

在市场中，破产的企业是不可能有人来买的，不会再有你的牌子了；即使买，也不付多少钱。我要上市，我自己可以上市，我干吗披着你的外衣？但中国不同，上市是政府的垄断行为，我自己上不了市，就只能借壳上市。

你去卖西红柿的时候，如果烂的西红柿和好的西红柿搁一块的话，好的西红柿的价钱也会掉下来。但我们的问题是，好的西红柿不让卖，只能卖烂的西红柿，所以我为了卖我的好西红柿，只好将它塞进你的烂西红柿中混着卖。当前股市上烂的西红柿很值钱，损害的是好的西红柿应有的价格。

问：你说损害了好西红柿的价格。在郑百文的案例中，山东三联是不是这个好西红柿？如果买壳对三联的利益有损，那为什么三联还要买呢？

张：受损的是全中国所有的好西红柿整体。买壳对三联是有好处的，我说过所有入场的人都能预期得到些好处。我是个大投机商，我做庄，我骗了你一把，我赚大钱。你是个小股民，你损失了100。但是，你不要害怕，政府会补给你120，你满意了吧？原来股市上的120是政府垄断转移来的。

就整个社会来讲，这确实类似一个零和博弈，甚至是负和博弈（因为垄断有效率损失），但对场内的人而言，是一个正和博弈，是用120的场外资源来维持场内皆大欢喜的局面。可见，中国股市确实存在着场内人与场外人之间的收入再分配，如果没有外部输血，没有政府资源的进入，如果受骗者得不到补偿，这个股市就没法继续持续下去。

问：那么，这个游戏能永远持续吗？

张：不能。好比说有10个人，政府对每个人收100万块钱，许诺给10套房，政府收到1000万块钱。但政府花钱的效率很差，1000万只建了4套房子，只有4个人能够得到，所以大家都去抢这个房子去，抢到房子的人很高兴，没抢到房子的人就觉得吃亏了，要闹事。政府怎么安慰呢？再向另外的1000人征税，给要闹事的人再买几套房子。然后是再收钱，再建房，但总是建不够应有的房子，这样又会有人不满意，再闹，再输血。一直闹到最后，没有新的资源，不能再输血了，这个博弈也就完了。

所以，中国的股市是个资金黑洞，什么时候国家把能够运用的资源用完了也就完了。从时间看，也许不需要到这个时候，一旦发出一个崩盘的信号，或者大家预期到场外资源要用完，股市就会崩盘。然后，股票市场再慢慢走上正轨。

问：这让我想起来杂耍中的“锅盖舞”，三个盖盖五个锅，你看任何一个锅都有盖，但要是同时检查五个锅，就会露馅了。

张：能玩到这个地步，那是高手。我担心玩不到这个地步。股市中的欺骗其实是政府有意无意地造成的。政府为了防止欺骗，他又要采取一些其他的措施。好比说规定上市公司三年净资产收益率在10％以上才能增发配股，由此导致上市公司进一步的短期行为。试想，我上市后募集了1个亿的资金，加上我原来1个亿，我每年必须有2000万的利润才有可能配股，但实际上任何一个好的项目都不可能一两年盈利。那么这个上市公司怎么办呢？它自己就最有积极性去做庄炒作。

它本来过不了这一关，但现在自己炒自己，过了这一关，而实实在在的企业反而可能不敢上市，因为它上市后达不到这个要求。怎么能够第一年就拿出10％的回报呢？从理论上，这个东西并不难理解。就象斯蒂格利茨和温斯的信贷配给理论提出，由于存在着“逆向选择”，银行的贷款利率提得越高，老实的企业越不敢来贷款，来的全是骗子和冒险家。

问：将“信贷配给理论”运用于证券市场，这非常有意思。

张：由于“逆向选择”，越有能力操纵股市的人越愿意上市，因为它最有“能力”满足监管的要求。可见，政府的垄断、管制本身在创造骗子，然后政府为了防止骗子，设置新的规则，迫使人们更加追求短期行为，进一步吸引更多的骗子进来。

问：在农村与城市的关系中，存在着人为的户籍制度，农民的身份很难转换。但股市不是这样，谁都可以进。既然国家保证股市赢利，为什么不是所有的人都去炒股？

张：这是因为每个人进股市的成本相差很大。比如说好多人住在偏远的地方，还比如说有的人太忙，或者缺乏兴趣。

不过，起作用的机制是一样。户籍制度无非是使得你进城的成本变得非常高。但即使在户籍制度最严格的时候，想进城也不是不可能。比如你可以买通官员，弄个城市户口，当然那样做的成本非常高。所以更多的是有门路的人，从农民变成了城市人。但股市不是这样，它其实是一部分边缘的人、机会成本比较低的人进入了股市，机会成本比较高的人则不进入股市。

问：2000年政府支持力度大，股市盈利好，股指上升快，新开户数据说增加了三成。应该说这与你的分析是一致的。

张：这是肯定的。政府在拉市的时候，投资者预期到政府转移的资源增加，于是进入的也就越多。如果政府打压股市，那当然不会有人跟进。

问：地方政府是否与之有关？

张：前面主要从宏观上讲中央政府与股民及社会的博弈。从微观上讲，每一个地方政府，都有积极性去维持这个虚假的股市。好比说，这个企业是我地方的企业，是我批准、我走关系才取得上市资格的，因此企业上市等于说地方政府起了保荐人的作用，怎么维护这个企业上市地位对地方政府就很重要。如果仅仅是一个企业，完蛋了就完蛋了。但企业后边的老板是政府的话，他就会想办法利用地方的资源给他注资，好让它维持下去。什么时候注资呢？在股票标成“ST”的时候！

所以，权力越大，监督越难，腐败越多。你甚至还可以用难于监督的那部分权力去掩盖容易监督的那部分权力。在证券市场，如果某个企业亏损了，那么我还可以用其他的企业来弥补它；如果一批人被套了，我还可以想办法用场外的资源来为他们解套。

如何戒除管制

问：你说“要象戒毒一样戒除管制”，全盘否定管制，是不是有些绝对？

张：现在全世界都在恢复自由企业制度，自由经济秩序，这是不可阻挡的潮流。

为什么要象戒毒一样戒除管制？就是因为政府管制象抽鸦片，会上瘾。管制创造出大量的既得利益者，这些既得利益者们会雇经济学家、雇学者来为自己的存在“证明”合理性。这样，管制将内生性的膨胀，越来越厉害。这是客观上的问题。

主观上呢？普通人往往不容易认识到管制的危害，在出现问题时，往往想到的是这个该政府管，那个该政府管。他不明白，当一个市场被政府管得太多的时候，就可能完全丧失免疫力。

政府管制会导致人们大量的短期行为和机会主义行为，讲信誉就很难。如果大家都不讲信誉，就会有人站出来说，需要政府维持秩序。这也就是说，政府或者说管制者其实是自己在为自己创造需求。他们把猫打死了，结果耗子满街跑。然后，再假装学猫叫，来吓唬耗子。无奈耗子还是越来越多，于是就不断的增加学猫叫的人。这样，管制消灭了维持市场竞争、市场秩序的最重要的力量后，自己的力量却内生性地不断膨胀。

当然，中国的问题有点复杂，原来我们建立了许多消灭市场的部门、替代市场的部门，这些部门在转轨时期摇身一变，现在又以规范市场的管制者的面目出现。但是他手里的权力范围并没有削减。这样的话，规范市场、管制市场本身可能变成对市场的最大的损害，因此，戒除管制就更是重要了。

问：我想将你的比方作点发挥。如果把猫比做市场竞争，它当然会消灭耗子，无奈计划经济把猫消灭了，而人们习惯了狗拿耗子。转轨之后，猫还来不及繁殖，耗子多了起来，但人们误以为狗太少，于是呼吁进一步养狗，可是狗太多，猫就没法活了。

张：这也就是说，管制者消灭了市场秩序中自我维持运转的力量和机制后，会不断为自己创造需求，管制的引入和加强将形成一种恶性循环。你管的东西越多，社会上的信誉就越差，坑蒙拐骗就越多，弄得你反过来进一步加强管制，不断地增加人工的超经济的手段。本来你可以正常吃饭，维持生命，现在有人对你说，你得病了，肯定是没吃好，我把你的嘴堵上，给你打葡萄糖吧。然后就成天给你打吊针，结果发现你的身体越来越弱，他却认为葡萄糖打的还太少，应该加大量，这样一直到你死为止。

问：那么，戒除管制应该从何做起？

张：可以归纳为三句话，一是削减政府权利，二是改变权力使用的方式，三是提高权力使用的透明度。

削减权力其实是把大量的本来就该属于个人的权力应该归还个人。这门是我们家的，现在你把着门，我进自家的门还要给你小费，你说合理不合理？象这样的管制问题必须尽快解决。当务之急，要尽快消除各种各样的审批。审批制在从计划经济到市场经济转变的过程中最危险的一点，就是以规范市场的名义继承了计划经济的作法。我一再呼吁，人们一定要有创业的自由、签约的自由，这些权力一定要由政府转移给老百姓。我想这一点怎么强调都不过分。

即使对政府而言，限制自己的权力也是有好处的。过去我们认为政府越不受制约，政府得到的好处就越大。政府官员更是经常聪明反被聪明误，误以为权力越大，就越能干事。事实上，政府享有的权力越大，政府行为的任意性就越大，人们对政府就越没有信心，投资者没有信心就不来投资，老百姓没有信心就不会多花时间去投资专业技术、教育、人力资本。这样，经济发展就会日益落后。相反,政府对自己约束越多，经济发展可能越好，尤其当一个国家面临激烈的国际竞争时更是这样。

这里面的原因，是政府不能把老百姓假设为一个被动的机器，政府一定要考虑到每项政策都是跟老百姓、投资者，商人、消费者进行的一个博弈，这中间存在着“激励相容”的约束。这也就是说，政府出台的每一项政策，人家总是有对策。政府可能是先动者（firstmover），老百姓是后动者（secondmover），但中间一定是一个互动的过程。老百姓其实是非常理性的，政府的政策随机性越大，变化越大，老百姓对政府的信任度就越低。考虑到这一点，政府的每项政策当然就要预见到老百姓会作出什么样的反应，否则就会得不偿失。

历史上有一个非常好的案例，就是17，18世纪的英国。在英国17世纪后期“光荣革命”之前，国王享有非常大的权力。当时英国政府的年财政收入不够化，所以要借债。但国王没有讲信用的声誉，他随意修改债务合同，而债主对他没有惩罚的能力。这样，好多人不敢、不愿给他借债。博弈论讲，假如我违约，你惩罚我的能力越大，你就越愿意同我做生意。但和英国国王做生意，这一前提不存在，人们惹不起只好躲起来。这样，直到英国在“光荣革命”也就是1689年的时候，王室能借到的总债务也不到200万英镑。“光荣革命”后，新的政治架构产生，国王的权力受到了议会的限制。当时规定，任何国债合约的条款要进行修改，或者发行新的债务、延长旧的债务，一定要得到国会的批准。这样一来，政府的随意性大大降低，而放款人的信心大增，英国政府的借债能力反而提高了。时隔9年，英国政府的债务达到了1，670万英镑，比光荣革命时翻了三翻多。有了这样的融资能力，英国在英法战争中就打败了法国，之后就发展成为头号工业强国。

让别人到你这个地方来投资也是一样。如果你的权力太大，为所欲为，你大概只能吸引到很少的一点投资，但是你削减权力、自我约束，反而能吸引到更多的资金。

从英国的例子，我们还可以得到一点启发：行政裁量权一定要受到十分严格的限制，政府直接决策的权力多数有必要转到立法机关。这是因为，立法机关本身不能直接行使这套权力，所以他为自己去谋利的机会相对较少，由它来制定法律就比较有可信性，对社会的损害就会大大减少。就中国的情况来说，我们应该逐步将大量的立法权由政府转到人大，让政府主要变成执行机构，而不能给它太多的权力。

因此，最重要的一点，是政府一定要说话算数，政府的信誉至关重要。外来的投资者，本国的国民，他为什么要相信你的政策，跑到你这里来？你一定要有一个好的信誉才能做到这一点。如果政府搞一锤子买卖，总是追求短期行为，那么所有的人都会追求短期行为。如果政府说话不算数，这个社会也就不会有人说话算数。我想这是特别严重的一个问题。

可惜的是，我们不少政府机构经常是说话是不算数的。前段，中央电视台报道过陕西兴平市有一个工厂需要500万元的投资。当地政府承诺说，谁能够在10天内打进500万到帐上，谁就可以经营这个项目。后来一个私营老板真的把500万打到了帐上。结果呢，政府又不承认了。这就是政府的机会主义。类似的事例还有很多。象卖企业，政府今天将这个企业卖了，过两天工人一闹，赶快又收回来，一点不考虑当初卖企业的合同。象这样的政府机会主义，言而无信的作法，怎么能不导致个人的短期行为，投资者怎么可能形成稳定的预期！个人之间交易，我的东西本来可以卖100块钱，结果我犯傻，10块钱就卖出去了，然后就后悔。后悔怎么办呢？打自己两耳光吧！但政府不是这样，后悔了，就打打你两耳光，以保护国有资产的名义撕毁合同。

第二个方面，如果这份权力还必须由政府拥有的话，那就要改变行使权力的方式，尽量用市场化的方式来改变公共权力行使的方式。有一些权力，好比说土地的审批权，政府一时实在放弃不了的，可以多在这方面想些方法。

权力行使的方法有两种，一种是“选美”的方式，让有权力的人来选择合适的人。另外一种是拍卖（auction）的方式。拍卖方式优于“选美”方式的地方在于，它更加“公平、公正、公开”，有利于监督代理人对公共权力的使用从而减少腐败行为。现在无论是欧洲还是美国，市场经济发达的国家，电讯营运权实行的就是拍卖方式。当然，好多权力运用市场方式也不一定解决问题。比如说，拍卖一个企业与拍卖一个古董不一样。古董谁出的价格高我卖给谁，但企业也许不能简单地因为谁出的价高就卖给谁。这里边还有个环境考虑的问题，还有个我对你的信心问题，还有解决劳动就业的问题。但是，拍卖的方式至少可以大大减少腐败。

北京的出租车有6万辆，一辆汽车牌照办的市场价码在十万块元以上，仅这一项多少钱？六十亿多亿。如果拍卖，比如说你这个出租汽车公司需要多少辆车，可以去参加竟标。拍卖的钱收归财政。财政有了钱，可以减少其他许多扭曲的税收，一举多得，效率还可以提高。我们现在不采取这个办法，结果这些好处都变成个人的了。

第三个方面，如果权力使用的方式也无法改变的话，那么一定要想办法提高政策的透明度。我举一个例子，香港回归之后，它的交通规则就没跟大陆接轨，我们靠右行，它是靠左行。这有问题吗？没有问题，因为信息是规则是透明的，所有的香港人都明白你是靠右行的。由于规则透明，香港的司机到了深圳后，它仍然可以开车，只不过应该按照这里的规则来开就是了。以往，我们喜欢把规则装在蔸里，不给人家看。这不行！你这样不透明，让投资者不放心，谁愿意到你这里来投资。

透明度的问题今后会越来越很重要。我们加入WTO，与国际接轨后，并不是所有的规定都必须和它接轨，有些规定不一定是要跟它接轨的，因为接轨是一个长期变革的过程，但是规则一定要是透明的。

另外，政府还有一项重任，就是要承担起法律保障特别是保护产权的责任，这包括立法和执法两个方面。如果政府在这方面不花力气，如果力气还仍然花在经济建设，特别是增长速度上，就象现在大部分的地方所做的那样，就想歪了。

问：我们国家也在努力放松管制。但人们的认识好象还不是特别清楚，有的时候甚至会往回走。

张：应该说这20年来我们走得还是不慢的，问题是我们的要求也更高了，我们现在看到了更多的问题。原来认为是习以为常的东西，从另一个角度看，现在发现实际上是很不正常的，需要进一步地改。

这里我想提一下“以经济建设为中心”这个口号。十一届三中全会废除了以阶级斗争为纲的旧的教条，提出全党工作的重心要转移到经济建设上来。从此以后，经济建设成为各级政府的中心任务，每年的经济增长率则成为政府官员头上的紧箍咒。以往20年中，“以经济建设为中心”口号应该说对中国经济发展起了极大的推动作用。但在目前的情况下，政府的工作是不是应该转移到“以制度建设为中心”上来？政府保护产权、维持公平交易的规则就够了，最好不要插手具体的经济建设。因此，未来20年，为了继续发育和完善市场经济，政府应以维护市场公平为中心，以保护产权为中心，以制度建设为中心。

问：这些年来人们对政府“真抓实干，发展经济”早已习惯成自然。现在你提出政府“以制度建设为中心”这个弯要转起来可不太容易。

张：无论是中央政府还是地方政府目前还将大量的精力花在经济发展方面，甚至象深圳这样观念比较超前的地方也是这样，但真的是想歪了。其实，到了目前的这个阶段，你只要进一步将体制理顺，让每个人都有积极性去干活，经济自然就发展起来了。政府“以经济建设为中心”反倒容易拔苗助长。你看人家发展那么快，也要发展那么快，然后就运用政府的力量，上大项目，结果能好吗？象高科技，本来靠的是优越的体制而不是政府能催生出来的一种东西，但我们看到人家美国的高科技、硅谷，羡慕的不得了，然后就想通过政府来搞创业投资，发展高科技。其实政府搞创业投资注定是要失败的，这是因为，高科技行业最依赖于每个人创业的积极性。如果人们没有创业的自由，或者创业以后缺乏稳定的预期，高科技就不可能发展。

靠政府拔苗助长，发展高科技，最后必然是“欲速则不达”，劳民伤财。最近《财经》杂志报道，比利时有个L&H公司，号称是高科技公司，在美国上市后，股票一度涨到100多块钱。比利时的人很骄傲，因为一个小国出个“明星”很了不起。但后来，人们发现这个公司的情况全都是假的。L&H公司的股票现在跌到了每股50多美分。为什么会这样？就因为政府帮助他们借风险投资，并帮着他们做假来膨胀。

问：那么，对于政府出台某些扶植高科技的产业政策，你怎么看呢？

张：我不同意给高科技产业优惠政策的作法。高科技依赖于个人创业，同时面临很大的市场风险，要想搞好实在不容易。如果政府放出风去，说是要制定高科技方面的优惠政策，企业家就会把心思用在怎样获取政府的资源，并通过获得政府的资源来打垮竞争对手，而不是通过公平的市场竞争来打败对手。最后的结果就是，大量的资源流向某几个企业，短期内这些得到政府扶植的高科技企业可能发展很快，但一旦面临国际竞争的时候，它们就完蛋了。

我的看法是，政府最重要的保持一个中立、公正、不偏不倚的政策，而不要去搞什么针对某些企业的优惠政策。政府应该清楚，它对一部分企业的优惠就是对其他企业的不公平，而优惠政策还可能变成腐败的渠道。我主张政府的政策应该是一视同仁的（uniform），普遍性的（universal），对于任何行业都不搞什么特殊政策。如果你这个政策对这个行业是好的，为什么不对所有的行业都一视同仁？如果你这个政策真的有生命力，为什么不向全行业推广？

高科技如果真的有利可图，自然就会有人搞高科技。政府只要给创业者自由，让创业者有稳定的预期，理性人自然会去选择最好的东西。我们现在发展高科技的问题并不是优惠政策太少，而是整个经济管制太死了。这种体制不仅不适应高科技，也不适应低科技。只是低科技我们靠别人已有的技术还可以维持，而高科技在向我们转移的时候很慢，使得我们捉襟见肘。政府真要发展高科技就应该从根上解决问题，就应该府清楚如果有一个很好的公平竞争的体制，以及有效的产权保护，什么都可以发展起来。

我这里顺便指出一点，为了发展经济，当前一些地方热衷于聘请外商作顾问的作法是违背公平的。据报道，北京市聘了30个外国大企业的CEO或董事长作顾问，这种作法对吗？许多人可能不会觉得有什么问题，其实这在市场经济下是很不合规范的作法。为什么呢？因为政府一旦聘请了这些人，他们就跟政府有了一种特殊关系，就有可能破坏公平竞争的规则。你当然可以说我的目的只是让他给我提建议，但是其他的企业怎么去监控你，怎么能够相信你说的是真话呢？人家没有办法。所以这时候容易形成对市场规则的破坏。我听说除了北京外，好多地方现在都在聘请企业经理，特别是跨国公司500强的企业经理当顾问。对这些被聘的人来说，何乐而不为，至少有利于他获得优惠条件，但是对市场秩序起的是破坏作用。

问：美国政府放松管制后，导致了“新经济”的出现，放松管制对我国的经济增长是否会有类似的促进作用？

张：我问过大量的企业领导人，他们平均50－60％的企业时间都花在对付政府上，而且这个成本每年都要重复。所有的管制、审批制度解决之后，会产生多大的增长力量？我原来说国内生产总值可以实现增加30％，我现在还要更乐观。